Foncière de l'État : casernes, bureaux, logements… que pourrait-il vendre ?

Hervé Koffel

le vendredi 24 juillet 2026

[ mis à jour le vendredi 24 juillet 2026 ]

Le 21 juillet 2026, l'Assemblée nationale a adopté la proposition de loi qui doit créer une foncière de l'État, par 276 voix contre 86. Saisi le 23 juillet, le Conseil constitutionnel ne s'est pas encore prononcé : au 24 juillet, la foncière n'existe pas juridiquement. Si le texte est promulgué, cette structure recevra des bâtiments publics, les louera aux administrations occupantes et pourra en céder une partie.

Une agence transformée en établissement public

Le texte porte un nom austère : proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État. Son contenu, en revanche, est plus intéressant. L'Agence de gestion de l'immobilier de l'État, société anonyme créée en 2021 et connue sous le sigle AGILE, doit devenir un établissement public à caractère industriel et commercial baptisé « Établissement public immobilier et foncier de l'État », sous réserve de la décision du Conseil constitutionnel et de la promulgation de la loi. Un EPIC, en clair, est une structure publique qui exerce une activité commerciale : elle facture, encaisse, emprunte. La transformation devrait intervenir au plus tard le 1er janvier 2027, un préfigurateur étant nommé par décret pour la préparer.

L'État pourrait lui transférer, gratuitement et en pleine propriété, des immeubles relevant de son domaine privé comme de son domaine public. La liste de ces biens et la date de chaque transfert seraient arrêtées par décret, selon le texte adopté par les deux chambres le 21 juillet 2026. Autrement dit, le Parlement a voté l'outil ; le Gouvernement garderait la main sur son remplissage. Députés et sénateurs s'étaient accordés le 1er juillet 2026 en commission mixte paritaire, après un premier vote de l'Assemblée le 28 janvier 2026 et un passage au Sénat le 10 juin. Le soutien est allé du Rassemblement national au Parti socialiste, les autres groupes de gauche votant contre.

Pourquoi certaines administrations paieraient un loyer pour leurs murs

Le mécanisme tient en une phrase : séparer le propriétaire de l'occupant. La foncière détiendrait, les administrations occuperaient et paieraient. Attention à la portée réelle du dispositif : seuls les services installés dans des immeubles effectivement transférés à l'EPIFE lui verseraient un loyer, et le périmètre de ces transferts reste étroit. Les loyers encaissés contribueraient à financer l'entretien, la rénovation et l'amélioration énergétique du parc, aux côtés d'autres ressources prévues par le texte : emprunts, subventions, recettes commerciales et produits de cession. Pierre Cazeneuve, rapporteur du texte à l'Assemblée, résume l'intention : la foncière « doit rendre davantage visible le coût réel de l'occupation immobilière », selon le compte rendu de la séance publié par l'AFP.

Le rapporteur du Sénat, Claude Nougein, souligne que la question du financement demeure ouverte et qu'une augmentation des dépenses immobilières est à prévoir, les crédits actuels ne couvrant pas des dépenses locatives calées sur les besoins réels du parc.

Ce coût, l'État peine à le maîtriser depuis vingt ans. Une circulaire de 2009 avait fixé une norme de 12 m² par poste de travail. Jamais respectée. La circulaire dite « Borne » de 2023 a retenu une cible de 16 m² de surface utile brute par résident, avec un plafond de 18 m². En 2024, un agent occupait toujours 25,25 m², contre 24,57 m² en 2019. La densification a reculé pendant que les objectifs se durcissaient. Un dispositif de « loyers budgétaires » avait déjà été tenté à partir de 2006, avant d'être supprimé par la loi de finances pour 2019, faute d'effet réel. La France rejoint ici plusieurs pays européens : Pays-Bas, Danemark, Finlande, Autriche, Belgique et Grèce facturent déjà l'occupation à leurs administrations. Cette logique rejoint les objectifs de transition écologique appliquée à l'immobilier d'État, la rénovation énergétique du parc public constituant l'un des motifs affichés de la réforme.

Les chiffres du parc immobilier de l'État

Sources : rapport n° 685 du Sénat, 3 juin 2026 ; rapport annuel de performances 2024 du compte d'affectation spéciale.

Deux périmètres distincts à ne pas confondre : les 96,7 millions de m² recensent les surfaces occupées par l'État et ses établissements publics, tandis que les 73,6 milliards d'euros correspondent aux actifs placés sous le contrôle comptable de l'État. Ces deux données ne doivent pas être divisées l'une par l'autre pour obtenir une valeur au mètre carré. Cette valeur comptable ne permet pas d'estimer directement la valeur de marché du patrimoine : certains actifs, dont les biens historiques et culturels, y sont valorisés symboliquement.

Un objectif de 25 % qui ne porte pas sur tout le parc

Attention au malentendu cependant. La cible de 25 % concerne la réduction des surfaces de bureaux occupées à l'horizon 2032, pas la vente d'un quart des bâtiments publics. Réduire une surface occupée ne signifie pas la vendre : l'État peut regrouper des services, densifier un plateau, rendre un bail privé ou reconvertir un bâtiment. La cession n'est qu'un outil parmi d'autres. Claude Nougein insiste même sur l'inverse : la foncière devrait permettre de valoriser autrement que par la vente, notamment par des baux emphytéotiques, contrats de très longue durée qui laissent la propriété publique tout en confiant la mise en valeur à un tiers.

Le transfert d'un immeuble à la foncière ne le rend pas vendable pour autant : les biens du domaine public restent inaliénables tant qu'ils n'ont pas été désaffectés puis déclassés. Le changement de propriétaire ne dispense d'aucune de ces deux étapes.

Le périmètre de démarrage refroidit d'ailleurs les ardeurs. Le pilote porterait sur la région Normandie et le département du Nord. Le périmètre initial pourrait couvrir environ 20 millions de m² sur les 23,1 millions de m² de bureaux recensés dans le parc occupé, en excluant les biens du ministère des Armées, les locaux d'enseignement des universités, les biens à l'étranger ou à usage culturel, et les logements de fonction. Le rapport de la commission des finances du Sénat juge ce périmètre « fort modeste » et le calendrier « relativement peu ambitieux » : la direction de l'immobilier de l'État a indiqué que les premiers transferts interviendraient en 2027, d'autres à compter de 2028.

Bureaux, terrains, casernes : quels biens atterriront en vente

Ces transferts pourraient parfaitement concerner des bâtiments que la foncière conserverait pour les louer aux administrations. Aucun calendrier de cession lié à la foncière n'a été rendu public à ce jour.

Les biens que la foncière pourrait céder ressemblent à ceux que l'État vend déjà : anciens bureaux, bâtiments techniques, terrains, logements. Ces ventes existent depuis des années, sur une plateforme publique dédiée. Les produits de cession comptabilisés en 2024 sur le compte d'affectation spéciale se sont élevés à 199,2 millions d'euros, dont 18,7 millions issus d'une opération exceptionnelle à Paris, la vente de l'« Hôtel du timbre » rue de la Banque. Hors cette opération, l'encaissement s'établit à 180,5 millions d'euros, un niveau que le rapport annuel de performances situe au-dessus de la moyenne des dernières années. Le rythme n'a rien d'un déluge : le nombre de biens cédés est passé de 1 044 en 2014 à 549 en 2024, et les trois quarts des 1 636 biens déclarés inutiles fin 2022 étaient classés « difficiles », « très difficiles » ou « improbables » à céder par la Cour des comptes. Les affaires faciles sont parties les premières.

Prenons un cas concret. Une ancienne caserne de gendarmerie, 3 000 m² sur un terrain de 8 000 m², au cœur d'une préfecture moyenne. Avant la réforme, l'État la déclare inutile, la remet au Domaine, attend un acquéreur. Après, la foncière pourrait la garder, la rénover, la louer à une collectivité, ou la vendre. Pour l'acheteur, l'essentiel ne change pas. Selon l'âge, la localisation et le projet de reconversion, l'opération pourra nécessiter un changement de destination, des diagnostics amiante ou plomb et des autorisations patrimoniales.

La reconversion d'emprises militaires n'a rien d'inédit en Bretagne, comme le montre la transformation de la caserne Lorette à Saint-Malo en écoquartier, une opération qui donne la mesure des délais et des travaux qu'exigent ces projets. Une nouveauté profite justement aux communes : avant toute cession d'un immeuble du domaine privé, l'État comme la foncière devraient informer les collectivités et l'intercommunalité concernées.

Un détail compte pour le logement. Le mécanisme de décote, qui permet de vendre un terrain public sous sa valeur vénale pour produire des logements sociaux, resterait applicable aux cessions de la foncière, sous réserve de son avis conforme sur l'inscription du bien concerné. Le taux moyen de décote atteignait 74,1 % en 2024. Cet avantage ne vaut toutefois que pour les organismes et les opérations de logement social éligibles au dispositif, dans les conditions fixées par le code général de la propriété des personnes publiques : aucun opérateur n'en bénéficie automatiquement. Pour qui suit le marché de l'immobilier neuf dans la métropole rennaise, ces fonciers publics restent une source d'approvisionnement marginale mais réelle pour les programmes sociaux.

Modernisation ou vente à la découpe : le désaccord persiste

Deux lectures s'opposent frontalement. Pour ses défenseurs, la foncière professionnaliserait une gestion éclatée entre administrations et rendrait visible un coût jusqu'ici caché. Le ministre de l'Action et des Comptes publics David Amiel a rappelé devant les députés que l'État affronte « un mur d'investissement estimé par la Cour des comptes entre 140 et 150 milliards d'euros d'ici à 2050 ».

Pour ses opposants, facturer des loyers à des ministères sans moyens supplémentaires revient à les pousser vers la porte. La députée LFI Shéhérazade Bentorki l'a formulé sans détour : « Derrière chaque m² supprimé, il y a un guichet qui ferme, un service qui s'éloigne, des agents entassés ». Le texte final porte la trace de ce bras de fer : la mise à disposition des biens devrait tenir compte du maintien du service public dans les territoires et des conditions de travail des agents, la part de capital privé serait plafonnée à 30 % du capital consolidé de l'ensemble des sociétés contrôlées par l'établissement, et la foncière remettrait chaque année un rapport au Parlement. Deux députés et deux sénateurs, membres des commissions permanentes compétentes, siégeraient à son conseil d'administration.

Reste une inconnue de taille, soulevée par le rapporteur du Sénat lui-même : aucune date butoir ne contraindrait les transferts. L'AGILE craignait devant la commission des finances que la réforme « ne soit jamais généralisée ». Un amendement fixant une échéance contraignante a été écarté au titre de l'article 40 de la Constitution, qui interdit aux parlementaires d'aggraver les charges publiques.

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